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文化

美國的官僚體制是如何運作的,以及為何如此?

曾夢龍2019-10-09 14:45:45

广岛三箭是强队吗 www.ncfqoy.com.cn 威爾遜是我們的韋伯,本書是他的綜合性論著……作者筆調輕快但也不留情面且異常嚴肅地探尋了如何讓一個國家運轉的動因?!つ岫.莫伊尼漢,美國參議院

《美國官僚體制》

內容簡介

詹姆斯·Q.威爾遜在掌握大量史料以及結合自身數十年教學和研究的基礎上,以通俗簡明的方式闡述了一種關于官僚機構行為的理論,呈現了美國諸政府機構——如美國軍隊、監獄系統、林務局、緝毒局、國務院、中央情報局、聯邦調查局、環境?;ぞ?、社會保障總署、聯邦貿易委員會等,以及國會、總統和法院系統——如何運作以及為何如此運作的圖景,為我們提供了一份關于美國官僚體制的研究指南。

作者簡介

詹姆斯·Q.威爾遜(James Q. Wilson, 1931~2012),美國學者、政治學家和公共管理的權威。他教職生涯的大部分是作為加州大學洛杉磯分校和哈佛大學的教授。他曾任美國政治科學協會主席,也是美國人文與科學院、美國哲學學會和人權基金會的成員。他曾撰寫《道德感與道德判斷》,參與編寫著名教材《美國政府》。 1982 年,他因在《大西洋》雜志的一篇文章中介紹“破窗理論”而獲得舉國關注。 2001 年,美國政治科學協會授予他“終身成就獎”; 2003 年,美國總統小布什授予他“總統自由勛章”。

譯者簡介

李國慶,博士,北京第二外國語學院副教授,研究方向為美國社會與文化,出版專著《美國第三次三K黨運動研究》《美國文化二元性的電影呈現》等,并在核心期刊發表論文多篇。

書籍摘錄

新版序言(2000年)

本書的中心議題之一是,政府機構的管理受到了極大束縛,這些束縛限制了管理者買賣產品和任免員工的能力,而這種能力正是以服務于組織效率和生產力為根本。法律和規章限制了雇傭方式,極大地減少了解雇的可能性,并且把關于公平和程序的大量準則強加在建筑和設施的招投標過程中。

在過去的十年里,改變這種束縛的努力一直存在??肆侄僮芡澈透甓弊芡炒鈾塹牡諞桓鋈紋誑?,就力求將聯邦政府轉變為一個“做得更好、花費更少”的政府,他們采取的方法包括減少官樣文章(red tape)、服務優先顧客(與政府打交道的公民)以及授予雇員決斷權等。這種努力在官方上被稱作國家績效評估(NPR),一般也被稱作政府再造(REGO)。

國家績效評估與過去的重組計劃有很大差異。在 1904 ~ 1992 年的 17 位總統中,有 11 位曾設立重組工作組——主要致力于擴大問責、提升效率和擴大總統權力。(在我看來,擴大問責意味著提高政策執行者對必須為該政策負責的更高一級領導者的響應能力。)這一努力取得了一定成功,例如總統配備了更多的助手,預算的起草過程更加合理,但是官樣文章方面卻沒有得到什么改進。

國家績效評估的設想與以往有很大不同。該評估之前的改革強調官員對上級權威的責任感,而該評估則強調機構對公眾的回應。該評估之前的那些報告仰仗對經營效率(business efficiency)的訴求,該評估則從企業文化概念中得到啟示。該評估之前的工作力求擴張總統權力,該評估則要求給予政府工作人員權力來恢復公眾對政府的信心。

國家績效評估中的主導性議題是解決現代政府的“根本問題”——過于依賴“龐大的、自上而下的、中央集權的官僚機構”。在這種解決方式下,創建“不間斷學習、創新和改善”的“企業家組織”是必要之舉。實際上,國家績效評估意味著把硅谷的青春氣息傳遞到首府華盛頓的古老傳統中。

然而,聯邦政府重組努力發生驚人變遷的主要原因,并不是崇拜年輕人能夠制造計算機芯片或發明互聯網銷售程序,而是渴望扭轉民眾對聯邦政府信心驟減的趨勢。 1964 年,四分之三的美國人認為聯邦政府官員做了該做的事情;而現在,持這種觀點的人還不到四分之一。國家績效評估原以為,如果官員“把人民放在第一位”并“取消官樣文章”,也許公民們會更滿意;說實在的,如果政府官員把人民放在第一位并取消官樣文章,他們也許會更喜歡自己的工作。

但是,很難實現人民優先的原則,因為政府擁有最高權力,可以命令民眾,甚至可以把民眾關進監獄。企業可以把人民放在第一位,因為企業要吸引顧客就得彼此間競爭,但政府不存在和別人競爭的可能性。同時,企業可以通過觀察銷售額和利潤來判斷業績的好壞,所以取消官樣文章是可能的;但在政府機構,想取消就困難多了,因為(一般來講)政府機構不需要處理銷售額和利潤。

改變政府是困難的,但是也做出過認真的努力。我來描述兩個重要的變遷,這兩個變遷應該會修正本書的部分內容,因為在本書寫作完成幾年之后,國家績效評估才開始實施。

采購

本書的一些章節提到,政府購買昂貴的物品是非常困難的,因為政府必須遵循政策。這項政策經過精心設計,詳盡到一些無聊透頂的購物細節(經常與各賣家沒有利好的接觸),然后政府還必須公開招標。政府通?;嶠郵蘢畹捅?,即便它出自一家相較來說不太具有競爭力的企業(更有競爭力的企業出價稍高)。

例如,當某一公共機構想要購置一臺計算機,它的購買方式會不同于企業。企業會與制造商討論各種類型的計算機,來幫助自身尋找或設計合適的計算機。企業的購置經?;嵫≡褡隕砹私夂托爬檔鈉笠?,甚至不需要描述所需要的計算機類型,有時還會出高價來購買合適的產品和服務。但是,政府機構不會這樣做;確定,或即便是企圖這樣做也可能招致法律訴訟。如果這樣做,政府機構的采購就可能會因為勾結、偏私、有失公允和私下交易而遭到指控,這將會在本書的后面看到。因此,政府購買者幾乎不會考慮與供應商的采購經歷或企業的隱形品質。相反,政府機構必須提供一份詳盡描述產品類別的報告,然后接受報價最低的投標。因此,政府機構最終購置的是由售賣方提供的二流計算機,對此我們不必驚訝。

采購對于聯邦政府而言是個大問題。每年(自 20 世紀 90 年代末期開始)政府都要從商業企業購置 2000 億美元的物品,這幾乎是全部聯邦預算的七分之一。

20 世紀 90 年代時有過改善政府購買方式的努力。史蒂文·凱爾曼(Steven Kelman,上述計算機案例就是從該學者的描述中得來的)被克林頓總統任命掌管聯邦采購政策辦公室(Office of Federal Procurement Policy,OFPP),該部門隸屬于行政管理和預算局(Office of Management and Budget,OMB)??醞幾納乒郝蚍絞?,此舉得到國家績效評估工作人員的支持。在他的游說下,國會通過了兩項重要法案,即《1994年聯邦采購簡化法案》和《1995年聯邦采購改革法案》。通過這兩項法案,加之凱爾曼對聯邦機構的力推,相繼發生了數個變化。現如今,當購買花費低于 10 萬美元的物品時,法律允許聯邦機構不需要制定詳細的合同,直接購買現貨。就像每家每戶一樣,聯邦機構采購人員從企業購買日用品開始使用信用卡,從而不需要填寫復雜的購物訂單。有些機構還同意參考一些商業企業的過往經歷,進而決定物品的賣家。(當然,一些企業會因為沒有被選中而投訴,但是機構可以為自己辯護,只需做一份書面記錄來闡明沒有選擇這些企業的原因即可。)

同時,在購買新的裝備部件時,國防部官員開始主動減少細節要求,轉而強調部件的性能。五角大樓可能是對采購政策改變最多的,因為它的宗旨就是充分利用。那個時候,五角大樓的預算銳減;因此,想要買到所需的新裝備,就需要最大效用地使用采購預算資金。更簡單和更便宜的采購就意味著可以買到更多需要的裝備。(因為國防部官員開始改變與承包商的購買方式,本書第十七章的描述現在看起來有些過時了。)

但是,不管法律如何規定,不論政府機構要求什么,采購改革的問題依然存在??⑾?,問題的關鍵是執行——說服采購人員采用一種更簡單的方式進行采購。一些機構仍然相信,新的、改良的采購方式會讓自身陷入麻煩——這種擔心是合理的,因為事實是,一代又一代的公務員曾因為青睞某些供應商或因為未能草擬冗長且詳細的采購說明書而遭受指責。而且在任何情況下,美國的法律仍然對采購設置了限制。在采購時,法律依然要求政府機構優先考慮美國企業,并特殊照顧由女性、殘障人士、殘疾退伍軍人和少數族裔創建的企業。

值得注意的事實是,盡管有上述擔憂和法律限制,很多政府官員依然努力以更富成效的方式進行采購。法律系統固然會限制政府官員,但法律運作中存在著的文化也會起作用。長遠來看,只有時間才能證明這種文化是否會變化。

人事

國家績效評估也想改革聯邦人事政策。 1993 年,人事管理局(Office of Personnel Management,OPM)負責人說,他支持“激進變革”,國家績效評估也從三個方面支持這一觀點:允許機構運行自己的人事系統,激勵雇員對自己的業績負責而不是只盯著程序,鼓勵企業家行為。為表明聯邦政府的變革,克林頓總統廢除整個《聯邦人事手冊》(Federal Personnel Manual),盡管人力資源專家傾注了幾十年心血制定這部手冊的規則,但現在已經變成無可救藥的長篇大論和荒蕪的智力遺產。

然而,人員的雇用和管理方式卻沒有什么改變。事實上,《聯邦人事手冊》被廢除之后,還沒有新的替代品供參照,人力資源專家們一時也手足無措,因為一直陪伴他們的手冊被廢除了。人力資源局應該放棄作為公務員法規最高執行者這一傳統角色;該局應該幫助政府機構負責人招募到急需的員工,起到支持性的作用。同時,國家績效評估也敦促,涵蓋大多數聯邦雇員的 15 個薪俸等級應該改變成更寬泛的薪俸檔次,這樣一來,政府機構便可以更自由地根據自身的需要和雇員的能力來發放薪金。

但是,體現這些新方法或扭轉人力資源管理者思維定式的法律還不可能通過。有幾個法案都沒有成為法律,如“文官系統精簡法”、“聯邦人力資源系統重組法”和“混合文官系統改革法”。如果這些法案得以通過,人事管理者就會被分配到各個政府機構,人事管理局昔日的權力就會銳減。

不僅法案沒有通過,文官系統自身也在裁員。在克林頓時期,聯邦政府機構工作人員減少了大約 12% (裁減得最多的部門是國防部)。一些裁減是通過買斷尚未退休的聯邦工作人員來實現的。但是,這樣做導致聯邦工作人員年齡偏大,同時大部分年輕人升遷的機會也喪失了。

盡管如此,還是發生了一些變化。由于很多舊有文官系統法規的束縛被解除,聯邦航空管理局就更有可能招募到合格的空管員。公眾對國內稅務局的強烈批評引發了一些改革,該局的人事政策得到了完善。而且,一些機構的人力資源管理也已經得到了改善。

在所有新招募的員工中,盡管有將近 70% 的人可以繞開舊有的由中央統一管理的測試和招聘系統,但也很難讓有能力的人效力聯邦政府。現在,聯邦政府的薪水經常低于私人部門,招聘高技能人才的競爭又很激烈,同時政府還必須考慮雇用的少數族裔的數量。然而,人事文化本身并沒有變化;正像帕特里夏·英格拉姆所報告的,聯邦機構已經習慣遵守規則了,因此會繼續遵守下去。

有些努力仍然沒有像人們所希望的那樣有影響力,包括本書第八章所描述的為改善聯邦管理的試點項目,特別是在中國湖(China Lake)海軍航空站為改善雇用和支付工人工資所做出的努力。正像本書原本所揭示的,國會和其他聯邦機構還不是很在意中國湖和其他幾個地方的試驗。

克林頓總統嘗試了新方法,即在幾個機構里建立很多“重建實驗室”。這是非正式的努力,利用雇員的建議來拋棄愚蠢的法規。(在一個案例中,實驗室要解決如何將一小筆錢——如 25 美元或 30 美元——計入機構的信用卡的問題,前提是員工還沒有得到詳細的書面認可。)這些實驗室可能是重要改革的源泉,但現在就下定論還為時過早。

改變員工的雇用和管理方式是困難的,其中最關鍵的原因可以追溯到文官系統的矛盾性。正像英格拉姆指出的,這些法規通常具有分裂的個性:“一方面,它們要保證穩定的職業員工長期免于不良的政治影響;另一方面,它們又要為聯邦機構的領導人們提供一批反應能力強的職業員工?!蔽蘼酃壹ㄐ攔廊綰喂娑ㄊ諶?,在政治獨立性和政治責任感之間找好平衡都非常困難。正如保羅·萊特所說,規則主導一切:政府將會“遵從嚴密制定的規則和法規來限制聯邦機構的判斷力”。

使聯邦機構更好地運轉

1993 年,國會通過并由總統簽署了《政府績效與結果法》(Government Performance and Results Act),該法旨在更自如地把個人業績、機構績效和社會目標捆綁在一起。該法的機制之一就是評估雇員業績。

但如何實現評估呢?現在大多數雇員都能得到非常高的評級,原因是幾乎沒有客觀的方法把員工業績和機構績效聯系到一起。在商業公司中,員工的報酬是有管理的,也與政府的標準不一樣,而且(當有激勵薪酬計劃的時候)在許多情況下,經常是以員工業績加上公司整體績效為基礎的。如果企業經營得好(體現在利潤、市場份額和股票價格上),員工就會獲得獎金;從理論上講,獎金的多少取決于員工對企業做出了多大貢獻。相較之下,在政府機構中,報酬絕大部分是靠立法機關確定的標準,而且用來提升機構總體績效的措施即使有,也不多。結果就是,政府績效評估的評級總是很高,因為進行評估績效的管理人員深知,能夠降低績效評級的客觀依據即使有,也不多。由于客觀依據少,雇員得到的評級如果過低就會抱怨;如果主管的一些朋友得到比較高的評級,就會被看作是偏袒。

通過上述對采購和人事狀況的描述,可以看出推動政府有更好表現的因素將繼續存在。和第一版的論述相比,本書對官僚機構的論述沒有必要做根本性的改動。

國家績效評估希望創建一個成本開銷更少的政府,但真正的成本節約——納稅人可以看到這種節約——并不是通過政府管理的循序漸進來實現的,而是通過削減政府管理的項目來實現的。整體而言,選民希望政府的總體花銷要更少,但是,他們也希望政府在一些項目中加大投入,包括打擊犯罪、藥物濫用、教育、公民權利、環境等。 20 世紀 50 年代,沒有一個此類項目獲得聯邦預算的重點支持;政府的行為主要局限在非常簡單的事情——投遞郵件、修建公路、增設公園、從事研究、為各種群體提供補貼、保衛國家。現在,通過郵件投遞的好壞、修建公路和公園成本高低以及補貼發放的快慢來評判機構績效可能會容易得多,但是通過降低藥物濫用、增進公民權利或兒童教育來衡量機構績效幾乎是不可能的。

同時,國家績效評估也想減少官樣文章。但是,就像赫伯特·考夫曼(Herbert Kaufman)指出的,官樣文章是由有組織的政治集團制定的,旨在制約聯邦政府的管理以來?;ぷ隕淼睦?。對許多集團而言,官樣文章越少,收益就越少。例如,很多利益集團想要看到更好的公路,對它們而言更好的結果是,修建的公路質量高、價格低,同時要滿足其他利益方的需求。讓我們來看下面這個例子: 1956 年,依靠只有 28 頁的《聯邦援助高速公路法案》(Federal Aid Highway Act)建造了州際高速公路。 35 年之后,建造州際高速公路得到重新授權,這次依靠的是293頁的《聯合運輸地面交通效率法案》(Intermodal Surface Transportation Efficiency Act)。長度的不同意味著限制的成倍增長:到 1991 年時,我們不僅想要修建更多的公路,我們還希望能夠以惠及公共交通、減少空氣污染、鼓勵使用座椅安全帶和摩托頭盔、?;だ芬偶?、抑制污染和戶外廣告、使用可回收的橡膠生產瀝青、從美國企業購買鋼鐵、將女性視為弱勢個體、?;っ攔〉詘踩吮A艫氐確絞叫藿ㄋ?。你可以去查閱。但是,我懷疑如下的說法,即由于 1991 年高速公路法案的存在,員工有了自主權或者對雇員的管理更加容易。

很明顯,現今民眾對政府的信心比過去低很多。在過去,政府做的事情要少得多。毫無疑問,信心降低的原因有很多——對抗性媒體的興起、越南戰爭和水門事件的影響,以及社會問題的增加。但還有另外一個原因,政府嘗試去做一些任何人都做不好的事情。

同時,當政府做一些自己不能完成的事情時,還會受到另外一種折磨,即人們會把政府和具有競爭性的商業公司來對比——并不是因為商業公司的員工比政府的雇員好,而是因為它們只需要爭取顧客即可,不需要為(受制的)民眾服務。國家績效評估也想讓政府留給顧客好印象,而且可以肯定的是,它已經成功促使一些機構提供更好的信息,為政府程序提供更清晰的指導,以及電話響三聲后就馬上接起來。如果一個人在政府機構中得到的服務能夠與麥當勞或漢堡王的最低工資雇員所提供的服務一樣好,那將是很好的。但是,當拜訪完麥當勞和我所在地區的郵局之后,我并不看好國家績效評估——或者任何的政府努力——能夠大有作為。

當你讀完政府存在很多制約因素的長篇大論之后,你可能會認為,我對美國的政治體制太悲觀了。其實,我一點都不悲觀。任何一個民主政府都會存在這樣的問題,美國政府已經注意到了這些缺點,并嘗試修正最壞的方面,這一點比國外大多數政府做得還好。事實上,按照大多數民主政府的標準,和其他國家相比,美國的很多政府機構更友好和合作。美國憲法體系的特征是分散權力和鼓勵干預,結果導致兩種截然相反的官僚效果:更加友好和更具回應能力的公民服務機構,以及更加死板和更具有對抗性的公民管制機構。

這本書旨在嘗試大體上闡明官僚體制的真實情況。本書第一版是 10 年前出版的,但中心議題不需要更改。當然,官僚體制運轉的確發生了一些細微變化,正像前面提到的關于采購和人事方面的努力。同時,國家績效評估也許會適時保留這些變化的重要遺產。但是,現在我們只能說,判定國家績效評估的實際效果還為時尚早。簡單地說,盡管在努力的過程中,一些細節被這樣或那樣地改變了,但宏觀局面并沒有變化。


題圖為電影《年度人物》劇照,來自:豆瓣

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